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简政放权的机遇和挑战
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来源: 中国经济和信息化 作者: 中国经济和信息化发布时间:2013/6/13评论:0+收藏文章

  为尽快实现我国的经济转型,通过改革释放制度红利成为本届政府的一项基本理念。最近,国务院分两批共取消和下放了133项行政审批事项,让地方政府和市场更多决定资源的配置,彰显了我国深化改革,加快政府职能转变的决心。

  本次简政放权一共取消了71项行政审批项目,下放了20项管理层级行政审批项目。另有16项拟取消或下放的行政审批项目是依据有关法律设立的,国务院将依照法定程序,提请全国人民代表大会常务委员会修订相关法律规定。

  取消的行政审批项目涉及机场、轨道交通、能源等多个类别,而下放的审批项目则涉及水电、风电、热电、电网、煤矿等。无论是投资项目由市场投资主体自行决定,还是由更接近市场的地方政府所决定,都意味着高度集中的行政审批制正在被分权式决策所代替。

  实际上,从2001年9月国务院成立行政审批改革工作领导小组起,我国就开始了行政审批制度改革。2004年7月1日,我国颁布出台《中华人民共和国行政许可法》,从法律层面为进一步规范行政审批制度提供了保证。在本次行政审批项目改革之前,我国已经先后进行了六次改革,共取消和调整了2497项行政审批项目,占原有总数的69.3%。

  厘清市场边界

  简政放权的实质是更大程度地发挥市场配置资源的作用。行政审批制度改革的不断推进,为企业投资提供了更为宽松的制度环境,也是实现政府转型和经济增长模式转变的应有之意。

  众所周知,投资是我国改革开放后连续30多年实现高速增长的功臣,也是我国应对外部经济危机的不二法宝。但这一模式也带来了一系列的问题,如产能过剩、基础设施利用率不高等。相对于主要依靠公有制经济来实施的公共投资,民间投资经常处于劣势。2008年后,我国为应对国际金融危机而实行的4万亿元应急式宏观经济政策,进一步强化了公有制经济的投资地位,也部分放大了原有经济增长模式的弊端。实际上,如何更好地促进民间资本投资是我国转变经济发展方式绕不开的一个难题。

  由于我国经济尚处于转轨时期,带有计划经济色彩的投资审批制度是制度变迁中常见的路径依赖现象。不可否认的是,严格的项目审批制度虽然有助于维护转轨时期的市场秩序,但却牺牲了市场效率,并徒增了行政成本。另外,行政审批制度还容易造成权钱交易,催生腐败。

  取消行政审批权是简政放权的一个主要表现,意味着完全摒弃行政力量对市场投资行为的干预。可以说,这是政府和市场边界的重新厘定。自负盈亏的微观经济主体是市场经济的基石,政府不应该也不可能越俎代庖,替微观主体进行风险决策。政府只是市场活动的“裁判员”和“服务员”,协调利害相关者的冲突,为经济活动提供公共服务。除了某些特殊领域,我国政府应该放松对绝大多数行业和领域的行政审批,变管制型政府为服务型政府。还权于民,是市场经济进行分散决策的必备前提,有助于增强投资者的风险意识,有利于投资者对市场进行判断,把握商机,创造更多财富。

  激活地方经济

  权力下放是简政放权的另一个表现形式。相对于中央政府而言,地方政府更接近市场,更了解本地的资源禀赋和发展需求,由其行使目前还不具备完全取消的投资项目的审批,有利于决策的科学化。

  我国改革开放以来,在以经济建设为中心的时代背景下,地方行政首长一般兼具政治家和企业家双重角色。更好地发展本地经济,不仅是其职责之所在,也直接关乎地方行政首长未来职位的晋升。来自考核体系的压力和官员自身的利益诉求,让地区之间的经济竞赛成为推动我国经济增长的一个重要力量。

  然而,在原有的行政审批体制下,为发展当地经济,地方政府经常要投入大量的资源用于相关项目的审批。当前屡禁不止的“跑部钱进”问题和社会广为诟病的驻京办现象,实际上都是对传统资源配置方式的一种无奈诠释。

  本次简政放权中,把非主要河流上的水电站项目、分布式燃气发电项目、燃煤背压热电项目、风电站项目等交由地方政府审批。这一变革将满足地方政府发展经济的需求,极大释放地方经济发展的空间。这种变化也有助于缓解“跑部钱进”问题,减少项目审批中的腐败现象。

  需要注意的是,地方政府应顺应这种体制变化,增强风险意识,并借助组织学习和外部专业资源的支撑,提升决策能力,减少投资审批中的失误。地方政府在获得资源配置权力的同时,也必须做好准备,承担决策失误的责任。

  引导民间投资

  从欧美发达国家的经验来看,以企业家精神引领的民间投资是经济增长的持久动力。然而,要让我国的民间投资扮演这一角色,还需要更为宽松的制度环境。

  2005年,我国曾出台《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有经济发展的若干意见》(“老36条”)。2010年5月,在我国应对国际金融危机,因4万亿元投资引发“国进民退”担忧的背景下,国务院发布了《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》(“新36条”)。“新36条”鼓励和引导民间投资参与我国的经济转型,只要是法律法规未明确禁止准入的行业和领域民间资本都可以介入。2012年4月至6月,交通运输部、原铁道部、原卫生部、国资委、证监会、银监会六部门密集出台文件,鼓励民间资本进入传统垄断行业和领域。

  与“老36条”相比,“新36条”态度更加积极和务实,开放领域更为广泛。但对民间资本如何进入、经营权和收益权如何分配、产权如何保护等关键问题,“新36条”并没有给出明确的规定。2010年以来,以社会游资为重要推手的“中国式楼市泡沫”和“中国式炒黄金”现象的出现,表明民间投资并没有在实体经济中找到合适的切入点,甚至原本投资实业的资本还有逃离实体经济之势。

  因此,我国创业高潮和投资春天的到来,不仅需要更大力度的简政放权,还需要税收体制、投融资体制的变革,为民间投资创造更为宽松的环境。例如,将减税、免税等事前优惠措施与投资抵免和亏损弥补、快速折旧和专项扣除等事后优惠措施结合起来,优化对小微企业的税收优惠体系;推动风险投资、资本市场与民间投资的有机对接鼓励中小银行的发展,为民间投资的融资难题找到切实可行的长效解决机制。

  只有解决了以上困扰企业生存发展的制度问题,旨在降低进入门槛的简政放权才能收到真正的效果。唯有此,游荡于各种资产市场上的“热钱”和沉淀在金融体系的“懒钱”才会进入实业领域,实现社会资本的高效配置,促进地方经济投资高潮的到来。

  (作者为北京工商大学教授、经济学家)

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